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药品采购 “两票制”实施意见出台,国家卫生计生委权威解读

1月9日,国家卫生计生委召开2017年1月例行新闻发布会,解读《在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见(试行)》有关情况,介绍2017年全国卫生计生工作会议精神。

“两票制”解读

务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长梁万年:

日前,国务院医改办会同国家卫生计生委、食品药品监管总局、国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、国家税务总局和国家中医药管理局等部门印发了《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见(试行)的通知》。

“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次发票,流通企业到医疗机构开一次发票。这是药品领域一项重要改革举措,目的是减少药品流通环节,使中间加价透明化,进一步推动降低药品虚高价格,减轻群众用药负担。

党中央、国务院高度重视药品流通领域改革

2016

04.06

2016年4月6日,国务院常务会议审议深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务时,明确要求推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”。

2016

08.19

全国卫生与健康大会也明确提出实施药品采购“两票制”改革。

2016

10.23

在《中共中央办公厅 国务院办公厅转发<国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见>的通知》中,推广了福建等地公立医疗机构药品采购“两票制”的经验。

2016

12.30

中央全面深化改革领导小组召开第31次会议研究进一步改革完善药品生产流通使用政策,再次强调要完善药品、耗材、医疗器械采购机制,推行药品购销“两票制”改革。

国务院医改办会同有关部门在深入调研、广泛征求各方面意见、认真总结福建等地推行“两票制”经验做法的基础上,研究起草了《通知》。《通知》初稿形成后,又广泛征求了有关方面专家、相关部委及各省市的意见,多次召开药品企业、医疗机构代表、行业协会参加的座谈会,对各方面合理建议意见积极采纳吸收,使这项改革措施最大程度地形成共识。

在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”,是深化医药卫生体制改革、促进医药产业健康发展的重大举措,是规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低虚高药价的重要抓手,是净化流通环境、打击“过票洗钱”、强化医药市场监督管理的有效手段,是保障城乡居民用药安全、维护人民健康的必然要求,是利国利民利企业的、有针对性的改革政策,具有重大意义。主要体现在:

一是有利于规范流通秩序,提高流通效率,降低药品的虚高价格。

二是有利于加强药品监管,实现药品质量、价格的可追溯,保障群众的用药安全。

三是有利于净化流通环节,治理药品流通领域的乱象,依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷税漏税等违法行为。

四是有利于深化药品领域改革,助推企业的转型升级、做大做强,提高行业的集中度,促进医药产业健康发展,实现“三医联动”改革。

《通知》明确,公立医疗机构药品采购中要逐步实行“两票制”,鼓励其他医疗机构推行“两票制”,综合医改试点省和公立医院改革试点城市的公立医疗机构要率先执行“两票制”,鼓励其他地区推行“两票制”,争取2018年在全国推开。

《通知》要求,药品生产、流通企业销售药品应当按照发票管理的有关规定,开具增值税专用发票或者普通发票,发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。流通企业购进药品应主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票,还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票的证据,以便互相印证。鼓励有条件的地区使用电子发票,通过信息化的手段验证“两票制”。

《通知》指出,各地、各部门要积极为“两票制”的落地创造有利条件,打破利益的藩篱,破除地方保护,支持建设全国性、区域性的药品物流园和配送中心,推进药品流通企业仓储资源和运输资源的有效整合,多仓协同配送,允许药品流通企业异地建仓,在省域内跨地区使用本企业符合条件的药品仓库等政策措施。

《通知》强调,切实加强“两票制”落实情况的监督检查,确保改革措施的落地落实。各省(区、市)药品集中采购机构要加强药品集中采购工作监督管理,对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业,取消投标、中标和配送的资格,并列入药品采购不良记录。卫生计生、中医药行政部门要加强对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查,对索票(证)不严、“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评,直到追究相关人员的责任。食品药品监督管理部门要将药品生产、流通企业实行“两票制”情况纳入对企业监督检查的范围,对涉嫌犯罪的,依法移送公安机关。税务部门要加强对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理,依法加大对偷逃税行为的稽查力度。

《通知》要求,各地、各部门要各司其职,密切配合,建立健全跨部门、跨区域的监管联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管部门互通、处理结果互认。国家相关部门将实施组织开展“两票制”落实情况的专项监督检查。

为保证“两票制”平稳落地,保障药品及时有效供应,《通知》还对以下四种情况做了特别的规定:

▲一是顺应现代药品企业发展趋势,对药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业所设立的仅销售本企业(集团)药品的全资或控股商业公司(全国仅限一家商业公司),境外药品国内总代理(全国仅限一家国内总代理)可视同生产企业。对药品流通集团型企业内部向全资(控股)子公司或全资(控股)子公司之间调拨药品可不视为一票,但最多允许开一次发票。

▲二是为保障基层药品的有效供应,规定药品流通企业为特别边远、交通不便的乡(镇)和村级医疗卫生机构配送药品时,允许在“两票制”的基础上再开一次药品购销发票。

▲三是为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急(抢)救等特殊情况,紧急采购药品或国家医药储备药品,可实行特殊处理。

▲四是对麻醉药品和第一类精神药品流通经营,仍按国家现行规定执行。

福建省推行“两票制”情况

建省医保办处长张煊华:

福建省作为综合医改的试点省份,在全国首个推行了“两票制”。在2009年,在全省药品采购供应工作中坚持并认真执行“两票制”制度,明确药品采购由药品生产企业直接投标,绕开中间环节,实行统一采购、统一定价、统一配送。明确配送费控制标准,减少流通环节,挤掉药价虚高水分,有效打击药品流通的底价包销、过票洗钱等行为,有效控制药品的虚高价格。

主要做法是:

1

明确“两票制”的界定,遏制挂票、走票行为

福建省明确药品采购采取招生产企业,实行统一配送的模式,招生产企业就是不再向流通企业招标,直接招生产企业,让生产企业与流通企业的责任连带起来。实行统一配送,就是为了减少配送环节。同时还对“两票制”进行了界定,生产企业向配送企业开具的发票为第一票,配送企业向医疗机构开具的发票为第二票。明确第一票与第二票之间的配送费用的差价标准,实行“见二验一”的手段,就是看到第二票一定要检验第一票,看是不是执行“两票制”,看第一票与第二票之间的差价是不是很大,是不是符合常理。通过相关主管部门的监管,遏制挂票走票现象,规范了药品流通行为。

2

提高药品配送集中度,降低配送费用

通过全省公立医疗机构基本药物配送企业的遴选,公开遴选出11家基本药物配送企业作为福建省基本药物的配送企业,规定各个采购片区配送企业不能超过10家,配送片区跟基金统筹层次是相适应。福建省的基金都已经实行了市级统筹,就是说一个设区市一个采购片区。通过遴选采购企业,有效促进药品配送企业的兼并重组和整合,全省配送企业的数量由原来的200多家减少到目前的62家,提高了药品配送企业的集中度,降低了流通成本。对于基本药物,取消分片配送模式,实行全省统一配送,实行全省统一配送以后,配送费用由原来的5%—8%降低为3%—5%,所以配送费用节省下来,意味着药价也降下来了。

3

制定严格的政策,遏制药品流通乱象

目前药品流通的乱象已经波及到上游和下游,波及到生产企业,也波及到医疗机构,所以要进行多方共同治理,要采取组合拳。福建省为了能够打好这一组合拳,新组建了福建省医保办。福建省医保办承担医疗保障相关政策的制定、医保基金的监督管理、医疗服务价格的谈判调整、药品耗材的联合采购配送和结算管理、定点医药机构管理、医疗行为的监督管理、医疗保障信息系统建设等职责。医保办成立后,很快出台了两个文件,第一个是《关于进一步打击骗取医疗保障基金和侵害患者权益行为的通知》,这个《通知》中明确规定,生产企业不执行“两票制”,虚开增值税发票,进行过票、洗钱,生产的药品耗材通过代理商以底价包销、层层代理促销方式,由医药代表以回扣、财物等方式贿赂医保定点医疗机构、医务人员进行促销,贿赂医疗保障系统管理人员,不守诚信,无正当理由不按时供货等行为的,都记入“黑名单”。药品耗材配送企业如果不执行“两票制”,虚开增值税发票,帮助不法药商过票、洗钱,恶意配合药品耗材生产企业贿赂医务人员的,也记入“黑名单”。此外,为了推进“两票制”的落实,出台了第二个文件,就是实行全省的医保医师代码管理,专门建立了医保医师代码库,从制度上规范医生不能乱开药、开贵药,不能收受回扣,为“两票制”的落实奠定基础。

目前,福建省正在着手改变采购规则,从招标采购改变为联合限价阳光采购。同时,还按照“四通用”的规则,即通用名称、通用剂型、通用规格、通用包装,重新编制医保目录和药品采购目录,实行以医保支付结算价为基础的药品联合限价阳光采购,目的就是为了促进“两票制”的进一步落实。