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詹积富评国家版“两票制”:多个部门都要“动脑子”

1月9日,国家版“两票制”正式亮相。作为三明医改总舵手,詹积富曾不断为推行“两票制”奔走。面对新鲜出炉的国家版文件,他有何看法?日前,福建省财政厅副厅长、医保办主任詹积富接受健康界专访。詹积富表示,整个药品流通的治理,需要各个部门“动点脑子”。

“实施‘两票制’对全国老百姓是一大好事和幸事”

詹积富用“大好事和幸事”来形容国家版“两票制”的发布。他表示,国家版“两票制”规范了药品的流通渠道,最大限度地遏制住药品促销回扣这种腐败现象。

詹积富认为,药品和耗材不是普通的产品,价格不由患者决定。如果医生被医药代表买通,就成了穿白大褂的商人。而“两票制”能够对医药代表通过第三方洗钱的行为进行限制。

事实上,“两票制”遏制腐败的作用确实不容小视。国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年在发布会现场介绍,两票制的意义之一就是:利于净化流通环节,治理药品流通领域的乱象,依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷税漏税等违法行为。

从国际经验上来看,也确实如此。国家卫计委卫生发展研究中心傅鸿鹏曾撰文介绍,21世纪以来,药品领域腐败和不道德行为受到国际社会高度关注。联合国“透明国际组织”等团体认为,药品领域的腐败尤其严重,其治理工作始终是各国政府的难题。

而药品流通腐败及相关问题高发的原因在于药品具有“高市场价值”属性,以及信息难以共享的特征。信息不对称广泛发生在药品生产商、管制者、卫生服务者、顾客或患者之间,腐败行为随之呈现为多发现象。这与詹积富的意见相一致。

值得注意的是,傅鸿鹏在这篇文章中同时介绍了国际经验。为了遏制腐败问题,WHO在三十多个成员国组织实施了“药品领域改善治理项目”,建议从领导体系、公共项目、政府重组、加强法治、公共意识、反腐机构等六个方面实施改革。具体方法一是从价值途径建立道德伦理规范、行为准则、对道德规范和行为准则进行系统的社会化普及、提高领导层素质等,二是从纪律途径在药品部门以外建设反腐法律和举报机制、在药品部门内部建立内外审计和管理程序、与反腐机构、公民机构和私人部门合作等。  

2016年末,我国医药领域药品回扣的问题被媒体曝出。而此次“两票制”的实施则加重了遏制回扣问题的砝码。或许,有效地借鉴国际经验,能够更彻底地解决这一问题。

“防止由分散过票洗钱变集中过票洗钱”

在国家版“两票制”出台之前,一些省份早已有了自己的“两票制”。备受期待的国家版将如何界定“两票制”,哪样的算一票,哪样的又不算一票?国家版文件给出了明确的定义。

“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票,流通企业到医疗机构开一次发票。尤其需要注意的是以下详细情况:

药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业(集团)药品的全资或控股商业公司(全国仅限1家商业公司)、境外药品国内总代理(全国仅限1家国内总代理)可视同生产企业。药品流通集团型企业内部向全资(控股)子公司或全资(控股)子公司之间调拨药品可不视为一票,但最多允许开一次发票。

实际上,“两票制”的界定对广大药企来说至关重要。文件中提到境外药品国内总代理(全国仅限一家)可视为生产企业。但在此前重庆版文件中,则为:境内外药品的国内总代理或直接从境外生产企业进口药品的代理商,可视同生产企业。相比之下,是“境内外”还是“境外”,所留的空间显然不同。

即便是对于总代理,有医药人士指出,国内总代理不视为一票,那么,代理商又要活了。

对于目前国家版“两票制”的界定,詹积富认为,“会不会由过去分散过票洗钱变成集中过票洗钱?我的观点是按药品生产许可证作为第一票。”他举例道,国内大型生产企业集团再成立一个销售公司,仅销售本集团的公司不算一票,众多企业便会选择挂靠,这会导致由分散腐败变为集中腐败。

“国家定的是最低要求。”詹积富认为,所谓最低要求,就是超过这几种的哪个省也不能制造出特殊情况。

“整个治理需要各个部门动点脑子”

两票制能够减少流通领域的加价,这一点不言而喻。

梁万年指出,药品从生产厂家到医院,医院进的是什么价,卖的是什么价,中间过程开两票,税务部门能够看到每一票到底加了多少价。有利于及时发现违规的开票,并予打击处理。

然而,“两票制”能否能成功挤压出药价里的水分,仍有质疑。

据公开报道,“目前的药品价格有无虚高,有多‘虚高’甚至离谱,这都是各地招标的结果。医改专家应亚珍此前曾在接受采访时表示,“先不谈参与投标的商家采取诸多手段以保障利益最大化,但各省之间招采价格互相保密,成为商家利益的维护者,这是为什么?”

应亚珍认为,统一招标采购,定价“一槌定音”,既可能集体受益(招标价合理),更可能风险集中(招标价不合理)。被扼杀的“二次议价”,应考虑让权力分散,让权责利主体合一。

健康界也向詹积富抛出了这个问题,他再次重申了“两票制”的作用:核心是保证药品质量和供应,防止假药劣药流入医疗机构;第二是能够一定程度上遏制过票洗钱。

在追问中,詹积富表示“整个治理需要我们各个部门动点脑子”,国家各个部委要按照党中央国务院的要求,以人民为中心去落实监管责任,让老百姓能够得到更多的实惠。

他说出了自己的担忧——谁来落实监督?

国家版“两票制”中指出,对于不按规定执行“两票制”要求的药品生产和流通企业,将取消其投标、中标和配送资格,并列入药品采购不良记录;公立医疗机构若索票(证)不严,“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评,直到追究相关人员责任;食品药品监督管理部门也会把企业实施“两票制”情况纳入检查范围,对于违反的企业,应当及时通报所在省份药品集中采购机构。涉嫌犯罪的,依法移送公安机关。

但这样力度在詹积富看来,仍然不够。他认为,通报的力度太小,严重违规的应吊销其药品生产许可证或药品经营许可证。

詹积富认为,虽然看似多个部门已经联合在一起,但仍要防止“一个和尚挑水喝,两个和尚抬水喝,三个和尚没水喝”的情况发生。